Projekt stanowiska polskiego rządu w sprawie dyrektywy o dostępności

Pisałem już o projekcie dyrektywy o dostępności stron internetowych i jest już gotowe stanowisko polskiego rządu w tej sprawie. Niepokojące są wykluczenia, które chce wprowadzać Polska, by scharmonizować prawo unijne z polskim. Uzasadnienie dla wyłączenia transmisji na żywo w polskim prawie ma sens, ale w zawężonej podmiotowo dyrektywie już nie ma wielkiego sensu. Może jednak należy znowelizować polskie rozporządzenie, a nie dyrektywę unijną…

| Projekt Stanowiska RP przygotowany w związku z art. 7 ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395) | |—|

| Dotyczy | Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego | |—|—|

| Data przekazania Polsce dokumentu przez instytucje UE | 3 grudnia 2012 r. | |—|—|

| Procedura decyzyjna | zwykła procedura ustawodawcza | |—|—|

| Tryb głosowania w Radzie UE | | |—|—|

| ### Instytucja wiodąca | Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji | |—|—|

| Instytucje współpracujące | | |—|—|

| Data przyjęcia przez KSE | 17 grudnia 2012 r. | |—|—|

I. Cel projektu aktu prawnego

Wniosek zawierający projekt dyrektywy mającej na celu zbliżenie, harmonizację przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego dla wszystkich użytkowników, szczególnie dla osób o ograniczeniach funkcjonalnych, w tym dla osób niepełnosprawnych. W propozycji dyrektywy określono zasady, na jakich państwa członkowskie udostępniają treści stron internetowych należących do instytucji sektora publicznego, których rodzaje określono w załączniku do dyrektywy. Państwa członkowskie mogą rozszerzyć zakres stosowania dyrektywy na inne rodzaje stron internetowych instytucji sektora publicznego niż określone w załączniku.

Projekt dyrektywy wspiera działania państw członkowskich zmierzające do realizacji krajowych zobowiązań dotyczących dostępności stron internetowych oraz zobowiązań przyjętych w ramach Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych dotyczących stron internetowych sektora publicznego. Projekt powstał w wyniku wielu inicjatw politycznych na szczeblu europejskim dotyczących dostępności stron internetowych takich jak: europejska strategia w sprawie niepełnosprawności 2010-2020 (dostępność ICT), plan działań na rzecz administracji elektronicznej na lata 2011-2015 (integracyjne i dostępne usługi administracji elektronicznej), ?Europejska agenda cyfrowa? (propozycje Komisji dotyczące zapewnienia pełnej dostępności stron internetowych sektora publicznego do roku 2015), unijne programy finansowania (7PR, CIP) wspierające aspekty badawczo-rozwojowe technologicznych rozwiązań dotyczących dostępności stron internetowych. Dostępność stron internetowych będzie również stymulowana przez zmianę dyrektyw w sprawie zamówień publicznych.

Dostępność stron internetowych wiąże się z zasadami i technikami, jakie należy stosować przy tworzeniu tych stron, tak aby ich treść była dostępna, zrozumiała dla wszystkich użytkowników, szczególnie dla osób niepełnosprawnych[1].

W 2009 r. ok. 175 tys. podmiotów w 27 państwach członkowskich UE tworzyło strony internetowe. W sektorze tworzenia stron internetowych zatrudnionych było ok. 1 mln osób, a jego obrót wyniósł 144 mld EUR.

Wartość europejskiego rynku produktów i usług związanych z dostępnością stron internetowych szacuje się na 2 mld EUR. Liczba ta mogłaby znacznie wzrosnąć, ponieważ obecnie mniej niż 10% stron internetowych jest dostępnych dla wszystkich użytkowników.

Liczba osób o ograniczeniach funkcjonalnych lub osób niepełnosprawnych (15 % ludności UE w wieku produkcyjnym czyli 80 mln osób) może znacznie się zwiększyć wraz ze starzeniem się społeczeństwa Unii.

W przypadku instytucji sektora publicznego dostępność stron internetowych ma istotne znaczenie dla rozszerzania zasięgu własnych działań i realizowania powinności publicznych. W szybkim tempie rośnie liczba stron internetowych oferujących usługi administracji elektronicznej (ok. 380500 w całej UE) i stron internetowych sektora publicznego (ponad 761000 w całej UE).

Większość państw członkowskich przyjęła już przepisy prawa lub zastosowała inne środki określające wymagania na dostępność stron internetowych, jednak między poszczególnymi państwami istnieją istotne różnice w przepisach i innych środkach określających wymagania na dostępność stron internetowych.

Brak zdefiniowanych wymagań na dostępności stron internetowych w poszczególnych krajach powoduje powstanie barier w zakresie rynku wewnętrznego związanego z budową stron internetowych. Podmioty funkcjonujące w obrocie transgranicznym muszą ponosić dodatkowe koszty związane z tworzeniem stron internetowych z uwagi na różnice w wymaganiach na ich dostępność występujące w poszczególnych krajach. Konkurencja, konkurencyjność i wzrost gospodarczy ulegają zahamowaniu, ponieważ przedsiębiorstwa, a w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), nie dysponują wiedzą i zdolnością pozwalającą na uwzględnienie wymagań na dostępności stron internetowych.

Instytucje krajowe i podmioty gospodarcze działają w warunkach niepewności w kwestii określenia wymagań na ?dostępność stron internetowych?, a w przypadku definiowania usług transgranicznych napotykają problem polegający na wyborze właściwych, określonych w innych krajach, wymagań na ?dostępność stron internetowych?.

Harmonizacja przepisów prawa na poziomie unijnym w zakresie wymagań na dostępność stron internetowych dotyczących instytucji sektora publicznego jest warunkiem koniecznym do eliminacji wyżej wspomnianych problemów związanych z budową stron internetowych.

Niniejsza dyrektywa koncentruje się na stronach internetowych instytucji sektora publicznego, ponieważ instytucje te udostępniają informacje i świadczą usługi o istotnym znaczeniu dla obywateli, a wydatki publiczne same w sobie są gwarancją stworzenia bezpiecznego i rozległego rynku
budowy stron internetowych. W załączniku do projektu dyrektywy określona jest lista rodzajów stron internetowych, które mają taki charakter.

Oszacowane zostały koszty dla administracji związane ze spełnieniem wymagań na dostępność stron internetowych. W wyniku analizy stwierdzono, że korzyści przewyższają wspomniane koszty. Zachęceni twórcy stron internetowych z uzyskanych korzyści przy budowie stron internetowych instytucji sektora publicznego będą dążyć do modyfikacji lub budowy nowych stron internetowych dla całego sektora publicznego z uwzględnieniem wymagań na ich dostępność.

Harmonizacja przepisów prawa na poziomie Unii zapewni lepsze warunki rynkowe, tworzenie nowych miejsc pracy, tańszą budowę i większą liczbę dostępnych stron internetowych stanowi potrójny zysk dla instytucji rządowych i samorządowych, przedsiębiorstw i obywateli.

Projekt dyrektywy przewiduje, iż przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne konieczne dla zapewnienia zgodności z dyrektywą wejdą w życie do dnia 30 czerwca 2014 r.

W projekcie dyrektywy określa się, że jest ona zgodna z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1025/2012 w sprawie normalizacji europejskiej zmieniającym dyrektywy Rady 89/686/EWG i 93/15/EWG oraz dyrektywy 94/9/WE, 94/25/WE, 95/16/WE, 97/23/WE, 98/34/WE, 2004/22/WE, 2007/23/WE, 2009/23/WE i 2009/105/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającym decyzję 87/95/EWG i decyzję nr 1673/2006/WE, które zapewnia Komisji podstawę prawną do zwrócenia się do europejskich organizacji normalizacyjnych o opracowanie norm zharmonizowanych mających umożliwić zainteresowanym stronom przyjęcie domniemania zgodności.

W ramach normy europejskiej wynikającej z mandatu 376, a następnie w normie zharmonizowanej, która powinna powstać w oparciu o rezultat przedmiotowych prac, uwzględnione mają być kryteria powodzenia i wymogi zgodności na poziomie AA określone w wersji 2.0 Wytycznych dotyczących dostępności treści internetowych (WCAG 2.0) wydanych przez World Wide Web Consortium (W3C). Te neutralne pod względem technologicznym wytyczne stanowią podstawę dla wymogów dostępności stron internetowych.

W razie braku normy zharmonizowanej dyrektywa zapewni rozwiązanie pozwalające na domniemanie zgodności z wymogami dostępności stron internetowych gdy strony te spełniają część normy ISO/IEC 40500:2012 dotyczącej zgodności na poziomie AA.

Projekt dyektywy zawiera zobowiązanie państw członkowskich do monitorowania na bieżąco przedmiotowych stron internetowych instytucji sektora publicznego zgodnie z metodyką określoną przez Komisję za pomocą aktu wykonawczego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Państwa członkowskie miałyby swobodę w zakresie określenia organizacji monitorowania przedmiotowych stron informatycznych oraz w wyznaczaniu odpowiedzialnych organów.

Państwa członkowskie zostają zobowiązane do składania rocznych sprawozdań zawierających wyniki monitoringu. Monitorowanie prowadzone będzie na bieżąco w zakresie zgodności z wymogami dostępności stron intrnetowych, od momentu utworzenia strony internetowej instytucji sektora publicznego poprzez wszelkie dalsze aktualizacje jej treści.

II. Stanowisko RP

Rząd Rzeczypospolitej Polskiej (RP) z aprobatą przyjmuje inicjatywę organów Unii Europejskiej mającą na celu zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego.

Rzeczypospolita Polska jako sygnatariusz Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i Deklaracji Ministrów zatwierdzonej w dniu 11 czerwca 2006 r. w Rydze podjęła już działania mające na celu wdrożenie zasad budowy stron internetowych, których uregulowanie zakłada przedmiotowa propozycja dyrektywy.

Wydano *Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych zawierające przepis w § 19 stanowiący, że w systemie teleinformatycznym podmiotu realizującego zadania publiczne służące prezentacji zasobów informacji należy zapewnić spełnienie przez ten system wymagań Web Content Accessibility Guidelines (WCAG 2.0) z uwzględnieniem poziomu AA, z wyłączeniem wymagań o numerach 1.2.4 i 1.2.5 obligujących do obsługi transmisji ?na żywo? udostępnianych na stronach podmiotów zobowiązanych. Ograniczenie to wynika z faktu, iż krąg podmiotów objętych zakresem wskazanej regulacji prawnej jest na tyle szeroki, że obejmuje również takie, które posiadają niewielki potencjał, w praktyce uniemożliwiający realizację takiego wymogu. Wyłączenie to zostało w procesie legislacyjnym uzgodnione z organizacjami pozarządowymi reprezentującymi środowisko osób niepełnosprawnych. Takie rozwiązanie jest uzasadnionym kompromisem pomiędzy potrzebami osób niepełnosprawnych a możliwościami realizacyjnymi podmiotów zobowiązanych. Jest oczywiste, że wspomniane wymagania mogą być spełnione przez podmioty dysponujące stosownym potencjałem.

W związku z powyższym, Rząd RP będzie stał na stanowisku, aby takie wyłączenie zostało uwzględnione w projektowanym akcie prawnym.

Należy jednocześnie podkreślić, iż wydane rozporządzenie przez Rząd RP obejmuje wszystkie podmioty realizujące zadania publiczne, a zatem wykracza poza określony w załączniku do projektowanej dyrektywy wykaz rodzajów stron internetowych używanych przez instytucje sektora publicznego.

Pewne obawy ze strony Rządu RP budzi usztywnienie regulacji poprzez odwołanie do norm opracowywanych przez organizacje CEN, CENELEC i ETSI, które ze swojej istoty zmieniają się w długich okresach czasu w odróżnieniu od standardów typu rekomendacji, jakimi są uregulowania organizacji Internet Engineering Task Force (IETF) w zakresie funkcjonowania internetu czy World Wide Web Consortium (W3C) w odniesieniu do schematów XML i wymagań względem dostępności treści stron internetowych. Wbrew pozorom przekształcenie WCAG 2.0 w normę ISO 40500 lub w projektowaną normę europejską może stać się czynnikiem hamującym wdrażanie nowych rozwiązań technologicznych w odniesieniu do stron internetowych. Mając powyższe na uwadze, strona polska będzie domagać się, podczas prac nad dyrektywą, ścisłego określenia jakie sprawy i w jaki sposób będą przedmiotem regulacji aktów delegowanych.

Jak wspomniano Rzeczypospolita Polska już w dniu dzisiejszym wypełnia w znaczącym stopniu przepisy projektowanej dyrektywy. Serwisy internetowe funkcjonujące w chwili wejście w życie wspomnianego rozporządzenia muszą zostać dostosowane do wymagań do dnia 30 maja 2015 r. Pewnego dookreślenia wymagać będą po stronie polskiej przepisy dotyczące metodyki monitorowania spełnienia wymagań oraz sprawozdawczości.

Ponadto, mając na uwadze zobowiązanie krajów członkowskich do wprowadzenia mechanizmu monitoringu dostępności stron internetowych, niezbędne będzie zinwentaryzowanie stanu wyjściowego w tym zakresie.

Rzeczypospolita Polska będzie się domagać, aby prace nad metodyką spełnienia wymagań, która ma być zawarta w akcie delegowanym i o której jest mowa w Artykule 7 projektu były prowadzone równolegle z pracami nad samą dyrektywą. W ocenie strony polskiej prace nad metodyką powinny bazować na częściach specyfikacji WCAG 2.0 występujących pod nazwami ?Understanding? i ?How to meet?, odnoszącymi się do poszczególnych wymagań i wskazywać na potrzebę analizy kodu stron internetowych.

III. Uzasadnienie stanowiska RP

Projektowana dyrektywa ma na celu zwiększenie dostępności do usług eAdministracji dla osób niepełnosprawnych, ze szczególnym uwzględnieniem osób niewidomych i niedowidzących oraz głuchych i niedosłyszących.

Rząd RP od dłuższego już czasu wi
dział potrzebę prawnego uregulowania spraw związanych z dostępnością informacji przekazywanej poprzez strony internetowe podmiotów realizujących zadania publiczne. Znalazło to odzwierciedlenie w nowelizacji ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne podjętej z inicjatywy Rady Ministrów i uchwalonej przez Sejm w dniu 12 lutego 2010 r., gdzie w art. 18 pkt 1) lit. c) delegowano do aktu wykonawczego Rady Ministrów określenie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. Podczas realizacji dyspozycji zawartej we wspomnianym przepisie uznano za zasadne oprzeć się na ?Wytycznych Dotyczących Ułatwień Dostępu do Zawartości Sieci 2.0″ (Web Content Accessibility Guidelines) publikowanych przez powszechnie uznawaną organizację World Wide Web Consortium (W3C). Za minimalny poziom wymagań przyjęto poziom AA. Dokonano przy tym szczegółowej analizy poszczególnych wymagań i uznano, w porozumieniu z pozarządowymi organizacjami reprezentującymi środowiska osób niepełnosprawnych, że wymagania 1.2.4 i 1.2.5 WCAG 2.0 rodzą nadmierne obciążenia dla podmiotów publicznych w stosunku do korzyści, które mogłyby uzyskać osoby niepełnosprawne, i zrezygnowano z ich wymagalności.

Uzasadnienie stanowiska wobec zakresu aktów wykonawczych i delegowanych

Akty wykonawcze i delegowane powinny być przedmiotem równoległych prac nad projektem samej dyrektywy, albowiem to w aktach tych ukryta jest istota projektowanej regulacji.

1. Ocena skutków prawnych

Regulacja nie będzie miała istotnego wpływu na polski system prawny. Polskie prawo już obecnie jest przystosowane do projektowanych przepisów UE, z tym zastrzeżeniem, że nie wypełnia wszystkich wymagań WCAG 2.0. Polska w procesie uzgodnieniowym będzie dążyć do przyjęcia wyłączeń analogicznych do rozwiązania występującego w prawie polskim.

2. Ocena skutków społecznych

Regulacja spowoduje większą dostępność do usług e-administracji dla osób niepełnosprawnych.

3. Ocena skutków gospodarczych

Regulacja utworzy nowy segment rynku usług informatycznych związanych z tworzeniem stron internetowych spełniających wymagania WCAG 2.0.

4. Ocena skutków finansowych

Koszty związane ze zmianami w systemach teleinformatycznych podmiotów realizujących zadania publiczne będą pokrywane w ramach środków ujętych w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych, a w przypadku budżetu państwa będą finansowane w ramach limitu wydatków ustalanego we właściwych częściach budżetowych ustawy budżetowej. Koszty te zostały zaadresowane już na etapie prac nad Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Koszty dodatkowe będzie generować monitorowanie i sprawozdawczość, o której mowa w Artykule 7 projektu dyrektywy. Z uwagi na brak metodyki oceny stron internetowych pod kątem spełnienia wymagań koszty te na obecnym etapie nie są możliwe do określenia.

IV. Informacja w sprawie zgodności projektu aktu z zasadą pomocniczości

Zasada pomocniczości ma zastosowanie, o ile aspekty, których dotyczy niniejszy wniosek, nie wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji UE.

Cele wniosku nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie z następujących przyczyn:

– Wniosek dotyczy aspektów transnarodowych, które nie mogą być przedmiotem działań poszczególnych państw członkowskich. Działania na poziomie krajowym są niewystarczające dla zbliżenia środków krajowych i skoordynowanego wdrożenia zharmonizowanego podejścia, o czym świadczą przeprowadzone analizy i konsultacje;

– Zróżnicowanie krajowe w zakresie podejścia stwarza obciążenia i bariery dla przedsiębiorstw dążących do interakcji ponad granicami. Powoduje to ograniczenie zakresu dojrzałego rynku publicznego produktów i usług dostępności stron internetowych oraz może ograniczać mobilność obywateli, którzy korzystają z wspomagających technologii;

– Skuteczniejsze wykorzystanie zasobów stałoby się możliwe dzięki zastosowaniu zharmonizowanych wymogów oraz uczestnictwu w mechanizmie współpracy w zakresie wymiany dobrych praktyk, wiedzy eksperckiej i rozwiązań będących odpowiedzią na rozwój technologiczny.

V. Przedstawiciel Rządu upoważniony do prezentowania stanowiska

Upoważnianym do prezentowania stanowiska Rządu Rzeczypospolitej Polskiej jest
Pan Andrzej Ręgowski, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. <hr align=”left” size=”1” width=”33%”